穆虹：堅持和完善生態(tài)文明制度體系

　　穆虹

    黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），貫徹黨的十九大精神，對“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”作出系統(tǒng)安排，闡明了生態(tài)文明制度體系在中國特色社會主義制度和國家治理體系中的重要地位，明確了堅持和鞏固生態(tài)文明制度體系的基本內(nèi)容，提出了不斷完善和發(fā)展的總體要求和重點任務(wù)。這充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視和戰(zhàn)略謀劃，順應(yīng)了人民群眾對美好生活的熱切期待，彰顯了堅持和完善生態(tài)文明制度體系在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要意義。我們要認真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會、堅決落實好這一戰(zhàn)略部署。

   　一、牢牢把握堅持和完善生態(tài)文明制度體系的總體要求

　　將生態(tài)文明制度建設(shè)作為中國特色社會主義制度建設(shè)的一項重要內(nèi)容和不可分割的有機組成部分，是由中國特色社會主義制度的內(nèi)在要求決定的。黨的十七大報告第一次明確提出建設(shè)生態(tài)文明的要求。黨的十八大報告把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局。黨的十八屆三中全會要求加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。黨的十八屆四中全會提出用最嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境。黨的十八屆五中全會確立了包括綠色在內(nèi)的新發(fā)展理念，提出完善生態(tài)文明制度體系。黨的十九大報告指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。

　　黨的十八大以來，我們黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的思想和實踐不斷豐富和發(fā)展。在“五位一體”總體布局中生態(tài)文明建設(shè)是其中的一位，在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略中堅持人與自然和諧共生是其中一條基本方略，在新發(fā)展理念中綠色發(fā)展是其中一大理念，在三大攻堅戰(zhàn)中污染防治是其中一大攻堅戰(zhàn)。這些重要部署和要求充分體現(xiàn)了習(xí)近平生態(tài)文明思想，體現(xiàn)了我們黨對生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律的把握，體現(xiàn)了生態(tài)文明在新時代黨和國家事業(yè)發(fā)展中的地位。黨的十九屆四中全會《決定》全面貫徹了黨的十八大以來黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，進一步明確了堅持和完善生態(tài)文明制度體系的總體要求。

　　踐行綠水青山就是金山銀山的理念。習(xí)近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”這是重要的發(fā)展理念，體現(xiàn)了人與自然和諧共生的價值取向。我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，生態(tài)環(huán)境的支撐作用越來越明顯。要正確處理生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。

　　堅持綠色發(fā)展。這是建設(shè)美麗中國的重要基礎(chǔ)，也是推進現(xiàn)代化建設(shè)的重大原則。中國的發(fā)展絕不能以犧牲環(huán)境為代價，要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系，從技術(shù)、經(jīng)濟、法治、教育等方面綜合施策，倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式，從源頭上推動實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，降低資源消耗、減少污染排放、防止生態(tài)破壞。

　　加快污染防治。圍繞著力解決突出環(huán)境問題，堅持全民共治，源頭防治，深化體制機制改革，構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，完善污染防治區(qū)域聯(lián)動機制和陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系。明確環(huán)境治理中各主體的責(zé)任義務(wù)，政府履行主導(dǎo)職責(zé)，企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，社會組織和公眾發(fā)揮參與和監(jiān)督作用。

　　筑牢生態(tài)安全屏障。這是建設(shè)美麗中國的長遠大計。要統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護和修復(fù)，加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和永續(xù)利用，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，加強長江、黃河等大江大河生態(tài)保護和系統(tǒng)治理，開展大規(guī)模國土綠化行動，加快水土流失和荒漠化、石漠化綜合治理，保護生物多樣性。

　　構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護制度體系�？茖W(xué)把握生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)性、完整性及其內(nèi)在規(guī)律，按照源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的思路，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、環(huán)境污染治理、生態(tài)保護修復(fù)的體制機制，推動形成人與自然和諧共生、協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。

    二、堅持和鞏固黨的十八大以來生態(tài)文明體制改革取得的重大制度成果

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央推動全面深化改革，加快推進生態(tài)文明頂層設(shè)計和制度體系建設(shè)，相繼出臺《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，制定了40多項涉及生態(tài)文明建設(shè)的改革方案，修訂環(huán)境保護法，從總體目標(biāo)、主要原則、重點任務(wù)、制度保障等方面對生態(tài)文明建設(shè)進行全面系統(tǒng)部署。

　　我國生態(tài)文明制度體系加快形成，已經(jīng)建立起生態(tài)文明制度的“四梁八柱”，生態(tài)文明體制中源頭嚴防、過程嚴管、損害賠償、后果嚴懲等基礎(chǔ)性制度框架初步建立。

　　重大基礎(chǔ)性改革邁出重要步伐。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革積極推進，國土空間開發(fā)保護制度日益加強，制定自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、自然生態(tài)空間用途管制辦法，推進全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，開展空間規(guī)劃“多規(guī)合一”、國家公園體制等試點，推動劃定并落實生態(tài)保護紅線，建立起覆蓋全國的主體功能區(qū)制度。

　　環(huán)境治理體系改革縱深推進。中央環(huán)境保護督察制度建立，如利劍出鞘，一改以往環(huán)保督察“稻草人”形象。對省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法實行垂直管理，全面實行河長制、湖長制及控制污染物排放許可制，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、排污許可、禁止洋垃圾入境等環(huán)境治理措施加快推進，開展按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點，增強流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法合力，實現(xiàn)流域環(huán)境保護統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一防治、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法。提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)，強化排污者責(zé)任，健全環(huán)保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。

　　資源總量管理和全面節(jié)約制度不斷強化。資源有償使用和生態(tài)補償制度持續(xù)推進，開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點。環(huán)境保護稅、綠色金融、碳排放交易等環(huán)保經(jīng)濟政策制定和實施。

　　生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度基本建立。編制自然資源資產(chǎn)負債表，實行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計，嚴格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，落實環(huán)境保護“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，推行生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟。

　　生態(tài)環(huán)境管理體制改革獲重大突破。組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)；組建生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管和行政執(zhí)法職責(zé)。先后修訂了環(huán)境保護法、環(huán)境保護稅法、大氣污染防治法、水污染防治法，制定出臺核安全法等法律，法律制度不斷完善、更加嚴密。

　　這一系列制度建設(shè)，涵蓋了生態(tài)文明從源頭、過程到后果的全過程，包括環(huán)境治理、空間管制、資源節(jié)約等多個方面，具有很強的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和操作性，推動我國生態(tài)文明建設(shè)取得重大進展，生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。這些制度成果來之不易，經(jīng)驗彌足珍貴，需要繼續(xù)堅持、不斷鞏固、持續(xù)深化。

    三、完善和發(fā)展生態(tài)文明制度體系的主要任務(wù)

　　黨的十九屆四中全會從實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態(tài)保護和修復(fù)制度、嚴明生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任制度4個方面，提出了堅持和完善生態(tài)文明制度體系的努力方向和重點任務(wù)。必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央決策部署上來，堅持改革創(chuàng)新，著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，堅持系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，推動生態(tài)文明制度更加成熟更加定型。要重點完善和發(fā)展好以下重要制度。

　　健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度。這是加強生態(tài)環(huán)境保護、促進生態(tài)文明建設(shè)的一項重要的基礎(chǔ)性制度。黨的十八大以來，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度逐步建立，在促進自然資源節(jié)約集約利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用。但同時也還存在自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰、權(quán)益不落實、監(jiān)管保護制度不健全等問題，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴重等問題，迫切需要進一步健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。落實《決定》要求，非常有必要在完善自然資源產(chǎn)權(quán)體系、落實產(chǎn)權(quán)主體、調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記、促進自然資源集約開發(fā)利用、健全監(jiān)督管理體系等方面加大改革力度，創(chuàng)新體制機制。

　　加快建立健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度。這是整體謀劃國土空間開發(fā)保護格局，建立全國統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系的迫切要求。扎實有效推進國土空間規(guī)劃體系建設(shè)，要求全面落實黨中央重大決策部署，體現(xiàn)國家意志和國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性，自上而下編制各級國土空間規(guī)劃，落實國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，明確空間發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)化城鎮(zhèn)格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護格局，確定空間發(fā)展策略，高標(biāo)準(zhǔn)繪制全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”，盡快將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融入國土空間規(guī)劃，真正實現(xiàn)“多規(guī)合一”，解決好各類規(guī)劃不銜接、不協(xié)調(diào)的問題。

　　完善綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導(dǎo)向。按照《決定》精神，構(gòu)建包括法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策在內(nèi)的綠色生產(chǎn)和消費制度體系，加快推行源頭減量、清潔生產(chǎn)、資源循環(huán)、末端治理的生產(chǎn)方式，推動形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)安全的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)體系，有效擴大綠色產(chǎn)品消費，倡導(dǎo)形成綠色生活行為，既是更加自覺地推動綠色低碳循環(huán)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是推動新時代我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。需要統(tǒng)籌推進綠色生產(chǎn)和消費領(lǐng)域法律法規(guī)的立改廢釋工作，結(jié)合實際促進綠色生產(chǎn)和消費，鼓勵先行先試，做好經(jīng)驗總結(jié)。著力完善能耗、水耗、地耗、污染物排放、環(huán)境質(zhì)量等方面標(biāo)準(zhǔn)，完善綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策，完善市場化機制及配套政策，發(fā)展綠色金融，推進市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新。

　　全面建立資源高效利用制度。人類對資源的開發(fā)利用既要考慮服務(wù)于當(dāng)代人過上幸福生活，也要為子孫后代永續(xù)發(fā)展留下生存根基。改變傳統(tǒng)的“大量生產(chǎn)、大量消耗、大量排放”的生產(chǎn)模式和消費模式，把經(jīng)濟活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，使資源、生產(chǎn)、消費等要素相匹配相適應(yīng)，用最少的資源環(huán)境代價取得最大的經(jīng)濟社會效益，形成與大量占有自然空間、顯著消耗資源、嚴重惡化生態(tài)環(huán)境的傳統(tǒng)發(fā)展方式明顯不同的資源利用和生產(chǎn)生活方式，是我們黨既對當(dāng)代人負責(zé)、又對子孫后代負責(zé)的體現(xiàn)。落實這一制度，需要樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，實行資源總量管理和全面節(jié)約制度，強化約束性指標(biāo)管理，實行能源、水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強度雙控行動，加快建立健全充分反映市場供求和資源稀缺程度，體現(xiàn)生態(tài)價值和環(huán)境損害成本的資源環(huán)境價格機制，促進資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護。

　　構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系。主要目的是推動科學(xué)設(shè)置各類自然保護地，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新機制新模式，建設(shè)健康穩(wěn)定高效的自然生態(tài)系統(tǒng)，為維護國家生態(tài)安全和實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展筑牢基石，為建設(shè)美麗中國奠定生態(tài)根基。重點工作有以下4項：一是按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，將自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低，依次分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園三類。二是理順各類自然保護地管理職能，按照生態(tài)系統(tǒng)重要程度，將國家公園等自然保護地分為中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理三類，實行分級設(shè)立、分級管理。三是創(chuàng)新自然保護地建設(shè)發(fā)展機制，實現(xiàn)各產(chǎn)權(quán)主體共建保護地、共享資源收益，建立健全特許經(jīng)營制度。四是強化自然保護地監(jiān)測、評估、考核、執(zhí)法、監(jiān)督等，形成一整套體系完善、監(jiān)管有力的監(jiān)督管理制度。

　　健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度。我國從20世紀(jì)70年代起就開展了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價工作，但由于長期以來生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事權(quán)主要在地方，各地區(qū)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標(biāo)不一致、技術(shù)力量參差不齊，使得數(shù)據(jù)的科學(xué)性、權(quán)威性難以保證，難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求。落實《決定》精神，需要緊緊圍繞生態(tài)文明建設(shè)要求，深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價改革創(chuàng)新統(tǒng)一監(jiān)測和評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，依法明確各方監(jiān)測事權(quán)，建立部門間分工協(xié)作、有效配合的工作機制，統(tǒng)籌實施覆蓋環(huán)境質(zhì)量、城鄉(xiāng)各類污染源、生態(tài)狀況的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價，加快構(gòu)建陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)調(diào)、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，客觀反映污染治理成效，強化對生態(tài)環(huán)境污染的成因分析、預(yù)測預(yù)報和風(fēng)險評估。

　　落實中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度。中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度建立后，已完成第一輪并啟動第二輪督察，實現(xiàn)對31個�。▍^(qū)、市）的全覆蓋，及時發(fā)現(xiàn)并督促解決了各地區(qū)存在的大量生態(tài)環(huán)境問題，有效促進了各地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升，得到人民群眾廣泛認可，取得了較好的工作效果。實踐證明，中央環(huán)境保護督察制度建得及時、用得有效，能夠推動各級黨委和政府層層壓實環(huán)保責(zé)任、形成自上而下和自下而上的環(huán)保合力，是一項經(jīng)過實踐檢驗、行之有效的制度安排。推動中央生態(tài)環(huán)保督察不斷向縱深發(fā)展，需要拓展督察內(nèi)容，從單方面的督察生態(tài)環(huán)保向促進經(jīng)濟、社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)延伸，指導(dǎo)督促加大省級生態(tài)環(huán)保督察力度，從著重糾正環(huán)保違法向糾正違法和提升守法能力相結(jié)合轉(zhuǎn)變，指導(dǎo)地方全面提高生態(tài)環(huán)境保護能力。

　　我們要堅決貫徹黨中央關(guān)于堅持和完善生態(tài)文明制度體系的戰(zhàn)略部署，在堅持鞏固、完善發(fā)展、遵守執(zhí)行生態(tài)文明制度上持續(xù)用力、久久為功。已經(jīng)出臺的要抓緊落實落地，實踐成熟的經(jīng)驗做法要及時上升為制度、轉(zhuǎn)化為法律，補短板、強弱項，推進系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，著力把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，為早日建成美麗中國而努力奮斗。